교육감 선출제도 변경 논의,주민 의사가 최우선으로 고려되어야
■ 서울교육감 보선 계기로 교육감 직선제 폐지 후 시·도지사 러닝메이트로 개편 주장 등 논의 제기
■ 동 논의를 검토하고자 지난 100여 년간 미국의 교육감 등 선임제도의 변화, 우리나라 헌법재판소 결정례와 「지방자치법」 등 관련 법률을 종합적으로 분석
■ 교육감 선출제도 변경 논의 시 ‘이중의 자치’라는 헌법적 한계 고려하고, 「지방자치법」 제4조 특례 규정에 따라 주민투표 실시를 전제로 하는 등 주민의 의사와 교육의 자주성·전문성 보장을 최우선으로 하는 방안 필요
□ 국회입법조사처(처장 박상철)는 2024년 10월 17일(목), 「미국의 교육감은 누가 임명하고, 선출하는가—교육감 주민직선제 관련 논의에 대한 시사점—」이라는 제목의 『이슈와 논점』 보고서를 발간하였다.
□ 동 보고서는 주정부마다 다양한 방식으로 교육감이나 교육부의 수장을 선임하고 있는 미국의 사례를 탐색하여 동 사례가 국내 논의에 시사하는 바를 제시하고자 작성되었다.
○ 대법원 판결에 따라 서울특별시교육청 교육감이 그 직을 상실함으로써 10월 16일 보궐선거가 실시된바, 교육감 주민직선제 폐지 등 현 제도 개선에 대한 논의가 있다.
* 참고로, 국회에서는 지난 9월 교육감 주민직선제를 폐지하고 시·도지사 당선자가 선거 시 지명했던 교육감후보자를 교육감으로 임명하도록 하는 내용으로 2건의 법안이 발의된 바 있음
□ 현행 교육감 주민직선제는 2006년까지 간선 형태의 선거 과정에서 제기된 부정 시비, 학교별 편 가르기, 주민대표성 미흡 문제 등을 근본적으로 해결하고자 2007년 1월 1일부터 시행한 것이다.
○ 교육감은 1991년 지방자치제도가 부활하기 이전까지 약 35년간 대통령으로부터 ‘임명’되었으며, 1991년부터 2006년까지는 교육위원회 또는 선거인단에 의해 ‘간선’ 형식으로 선출되었다.
□ 그러나, 교육감 주민직선제 도입 이후 이를 유지·보완하거나 변경해야 한다는 논의가 국회에서도 꾸준히 제기되어 왔으며, 그 대안으로 ①시·도지사-교육감 러닝메이트 임명제, ②교육감 선임에 관한 사항을 조례로 위임하는 방안 등이 제시되었다.
○ 다만, 이상의 법안 검토 과정에서 “교육감을 시·도지사가 임명한다거나 러닝메이트로 임명·선출하는 방안의 경우 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 저해할 우려가 있어 어떤 제도가 더 우월하다고 판단하기 어렵다”라는 소관 전문위원 의견이 제시된 바 있다.
□ 이와 관련하여 미국의 주별 교육감을 선임하는 제도의 유형을 살펴보면, ①유권자가 투표로 교육감을 직접 선출하는 유형*, ②주지사가 교육감을 임명하는 유형, ③교육위원회가 교육감을 임명하는 유형으로 구분할 수 있다.**
* 일부 주에서는 정당이 선거에 관여하는 경우 있음
** [주민직선] (1920년) 34곳(70.8%) → (1992년) 15곳(30.0%) → (2020년) 13곳(26.0%)
[주지사임명] (1920년) 8곳(16.7%) → (1992년) 26곳(52.0%) → (2020년) 19곳(38.0%)
[교육위임명] (1920년) 6곳(12.5%) → (1992년) 9곳(18.0%) → (2020년) 18곳(36.0%)
○ 각 유형의 변천 과정을 종합하여 보면, 1960년대 이전까지 교육에 대해 소극적 태도를 보였던 주지사들이 교육정책에 적극 관여하게 되었으나, 거버넌스의 변화에 따른 성과에 대해서는 논란이 있다.
○ 또한, 2000년대 이후 주지사가 교육감을 임명하는 주가 감소하는 대신 교육위원회가 교육감을 임명하는 주가 증가하는 등 교육자치를 복원하려는 시도가 다시 확대된 경향을 확인할 수 있다.
□ 한편, 헌법재판소는 교육감 선임 등 지방교육자치제도는 “민주주의·지방자치·교육자주”라고 하는 세 가지의 헌법적 가치(‘이중의 자치’)를 골고루 만족시킬 수 있어야만 한다고 설시한 바 있다.
○ 헌법재판소는 “교육감을 국회의원이나 대통령의 선출과 완전히 동일한 방식으로 구성하거나, 지방자치단체장·지방의회가 교육감의 선발을 무조건 좌우하는 방식 등은 허용될 수 없다”라고 판시한 바 있다.
□ 따라서, 현행 제도의 변경이 필요한 경우 지역 수준의 논의와 주민의 수요를 고려함으로써 지방자치단체에 적합한 집행기관의 구성과 선임방법을 검토하는 것이 바람직한 대안이 될 수 있다.*
* 「지방자치법」 제4조 제1항은 따로 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체장의 선임방법을 포함한 기관구성 형태를 달리할 수 있다고 규정하고, 동조 제2항은 제1항에 따라 집행기관의 구성을 달리하려는 경우 주민투표를 거치도록 정함
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