'집시법, 헌법불합치 결정' 개선입법 어떻게?
- 미신고 집회·시위 일률적 형사처벌은‘기본권 과도 제한’-
- 집회의 자유와 공공질서의 균형 재설계 필요
- 헌재, 사전 신고 의무는 '합헌'이나, 평화적 미신고 집회까지 처벌하는 것은 과잉금지원칙 위배 지적
- 독일·영국·스페인 등 주요국, 제재 완화 및 긴급·우발적 집회에 대한 명시적 특례 운용
- 긴급·우발 집회 특례 및 소규모 집회 예외 인정 여부도 함께 논의 필요
- 처벌 규정 내 예외 단서 신설하거나 과태료 대체하는 등 체계적 정합성 확보해야

□ 국회입법조사처(처장 이관후)는 최근 헌법불합치 결정 이후, 개선 입법을 앞두고 있는 우리의「집시법」을 해외 주요국 사례와 비교해봤다. 5월 24일,「미신고 집회·시위에  대한 형사처벌 규정 개정 방안 - 헌법재판소의 헌법불합치 결정을 중심으로」라는 주제의 보고서를 통해 추가적인 논의 사항 2가지를 간추렸다. 

□ 헌법재판소는 2026년 2월 26일,「집회 및 시위에 관한 법률(이하 '집시법')」제22조제2항 중 미신고 옥외집회 주최자를 형사처벌하도록 한 조항(이하 '처벌조항')에 대해 헌법불합치 결정을 선고하였다. 이에 따라 국회는 2027년 8월 31일을 시한으로 개선 입법을 마쳐야 한다.
○ 헌법재판소는 사전 신고 의무를 부과한 「집시법」 제6조제1항 본문(이하 '신고조항')에 대해서는 재판관 7대 2로 합헌 결정을 하였다. 신고조항이 요구하는 48시간 전 신고는 행정관청의 준비를 위한 협력의무로서 과잉금지원칙에 위배되지 않는다고 판시하였다.
○ 반면, 처벌조항에 대해서는 재판관 4명이 헌법불합치, 4명이 단순위헌, 1명이 합헌 의견을 밝혀 헌법불합치 결정이 선고되었다. 법정의견인 헌법불합치 의견은, '객관적으로 평화롭게 집회가 진행·종료되어 위험성이 없다는 점이 확인되는 경우'에도 예외 없이 형사처벌하는 것은 집회의 자유를 과도하게 제한한다고 보았다.

□ 보고서는 해외 주요국의 집회 신고제 및 제재 방식을 비교·분석하였다. 
○ 독일 연방 집회법은 신고 의무 위반 시 1년 이하 자유형 또는 벌금형에 처하도록 하나, 2006년 입법 권한 이양 이후 8개 주 중 7개 주에서는 형사처벌 대신 500유로~3,000유로 이하의 과태료를 도입하였고, 8개 주 모두 긴급집회·우발적 집회에 대한 명시적 특례를 두고 있다.
○ 영국은 집회(Assemblies)는 신고 대상에서 제외하고 행진(Processions)에 대해서만 신고 의무를 부과하며, 신고가 합리적으로 불가능한 경우 의무가 면제된다. 위반 시 제재는 1,000파운드 이하의 벌금형이다.
○ 스페인은 20인 이상 공공 집회·시위에 대해서만 신고 의무를 부과하고, 긴급한 사정이 있는 경우 신고 기한을 완화하며, 위반 시 형사처벌이 아닌 과태료(601유로~30,000유로)를 부과한다.

□ 보고서는 헌법불합치 결정 취지에 따른 「집시법」 처벌조항 개정 방향으로 두 가지 방안을 제시하였다.
○ 첫째, 처벌조항 자체는 유지하되 예외 단서 조항을 신설하는 방안이다. 법정의견의 취지에 따라 '객관적으로 타인의 기본권이나 공공의 안녕질서를 침해할 위험성이 매우 적고, 실제로 평화롭게 집회가 진행·종료됨으로써 그 위험성이 없다는 점이 확인된 경우'를 처벌 예외로 명시하는 방식이다. 다만, 단서 조항의 추상성으로 인해 해석상 혼란이 야기될 수 있다는 점도 고려해야 한다.
○ 둘째, 형사처벌 규정을 삭제하고 과태료 조항으로 대체하는 방안이다. 집회 신고는 금지해제적 신고가 아닌 정보제공적 신고로서, 그 불이행에 대해서는 과태료로 충분히 제재 목적을 달성할 수 있다는 견해에 부합한다. 독일 7개 주 및 스페인 사례도 이 방향을 지지한다. 다만, 적정한 과태료 액수가 어느 정도인지에 대하여 추가적인 논의가 필요하다.

□ 보고서는 처벌조항 개정 외에도 추가적인 「집시법」 개정 방안을 제시하였다.
○ 긴급집회·우발적 집회 특례 신설: 성질상 법정 기한 내 신고가 불가능한 긴급집회에 대해서는 '신고 가능성 발생 즉시 신고' 의무로 완화하고, 사전 계획 및 주최자 없이 개최되는 우발적 집회에는 신고 의무 자체를 적용하지 않도록 명시하는 방안이다.
○ 소규모 집회 신고 의무 면제: 스페인과 같이 일정 규모(예: 20인) 이하의 소규모 집회에 대해서는 공공질서 침해 개연성이 낮은 점을 고려하여 신고 의무를 면제하는 방안을 검토할 수 있다.
○ 거짓 신고 처벌조항 병행 개정: 미신고 옥외집회에 대한 처벌조항 개정 시, 거짓 신고를 한 경우를 처벌하는 「집시법」 제24조제2호도 동일한 논리에 따라 함께 개정하는 것을 고려할 필요가 있다.

□ 보고서는 국회가 2027년 8월 31일 개선 입법 시한 내에 집회의 자유 보장과 공공질서 유지의 균형을 고려한 입법적 해결책을 마련해야 한다고 강조하였다.

※ 자세한 내용은 보고서를 참고하여 주시고, 담당자에게 문의 바랍니다.
담당자: 법제사법팀 정재하 입법조사관 (02-6788-4545)
법제사법팀 고지원 입법조사원 (02-6788-4540)
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