쫓기듯 치러지는 지방선거, 상시적·지속적 선거제도 논의기구 필요

- 선거구 획정 넘어 지방선거 경쟁성·대표성 높일 종합적 접근 필요 -
- 지방선거를 앞두고 반복되는 선거제도 개편 관행, 근본적 제도개선 논의는 후순위로 밀려
- 인구대표성과 지역대표성의 균형, 의원정수 산정기준 제도화, 비례대표 확대와 봉쇄조항, 무투표 당선 등 해결해야할 과제 여전
- 선거구 획정 중심의 단기 대응을 넘어 지방선거의 대표성·비례성·경쟁성을 높일 종합적 논의 필요

□ 국회입법조사처는 지방선거 임박 시점에 단기적으로 이루어지는 지방선거제도 개편 관행을 지적하고, 상시적인 제도 개선을 위한 논의기구 마련의 필요성을 제안했다.
○ 국회입법조사처(처장 이관후)는 2026년 6월 2일 「지방선거, 계속 이렇게 치러도 되나? - 인구편차, 선거구 획정, 무투표 당선 등을 중심으로」 보고서를 통해, 제9회 전국동시지방선거 이후에도 지속적으로 검토되어야 할 선거제도 개편 과제와 시사점을 분석했다.

□ 보고서는 선거제도 개편 논의가 선거 직전에야 시작되는 구조적 한계를 지적하며, 인구대표성과 지역대표성의 균형, 의원정수 산정기준 제도화, 비례대표 확대와 봉쇄조항, 결선투표제, 무투표 당선, 중·대선거구제 확대 등 지방선거의 핵심 쟁점들이 반복적으로 제기되고 있음에도 충분한 논의가 이루어지지 못하고 있다고 분석했다.
○ 제22대 국회 정치개혁특별위원회는 지방선거 163일 전에 구성되어, 선거 준비와 제도개선 논의를 병행하기에 충분한 시간이 확보되지 못했다는 지적이 제기되고 있다.
○ 이로 인해 2026년 4월 이루어진 「공직선거법」 개정 역시 전북 지역에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정을 반영하고 제9회 지방선거를 치르기 위한 최소한의 단기적 조정에 가까웠다.

□ 보고서는 지방의회의 대표성을 높이기 위해서는 인구대표성과 지역대표성 간의 긴장을 조정할 수 있는 의원정수 산정기준의 안정적 제도화가 더 이상 미룰 수 없는 과제라고 지적했다.
○ 최근 선거법 개정으로 시·도의회의원과 자치구·시·군의회의원 총정수가 증원되고, 이후 인천광역시 자치구 신설에 따라 추가 확대가 이루어졌으나, 이는 선거 실시에 필요한 현실적 조정에 가까우며, 의원정수 산정기준 자체를 제도화한 것은 아니라는 점을 짚었다.
○ 또한 현행법상 국회의원이나 기초의원과 달리 광역의원 선거구에 대해서는 독립적인 획정위원회 설치 근거가 없어 획정 절차의 예측가능성과 안정성을 높일 필요가 있다고 밝혔다.

□ 지방의회의 비례성을 높이기 위해 비례대표 확대와 봉쇄조항 완화 등 세밀한 제도 설계의 필요성도 제기되었다.
○ 2026년 4월 선거법 개정으로 광역의회 비례대표 의석 비중이 14%로 상향된 것은 일정한 진전으로 평가할 수 있으나, 지역별 의석 편중을 완화하기에는 여전히 한계가 있다는 지적이 제기된다고 설명했다.
○ 특히 소수정당의 의회 진입을 제약하는 5%의 득표율 요건(봉쇄조항)이 그대로 유지된 점은 한계로 지적되며, 최근 국회의원 비례대표 선거의 3% 봉쇄조항 위헌 결정 등을 고려할 때 비례성 확대 논의와 함께 재검토가 필요한 쟁점으로 제시하였다.

□ 지방자치단체장 선거의 결선투표제 도입과 중·대선거구제 확대 등 선거 경쟁성 강화를 위한 대안 검토 역시 주요 과제로 제시되었다.
○ 현행 상대다수 득표 방식은 사표가 다수 발생할 가능성이 있어, 당선인의 과반 지지 확보를 통해 민주적 대표성을 강화할 수 있는 결선투표제 도입이 논의되고 있다. 다만, 선거비용 증가와 과열 우려가 있는 만큼 사전 시뮬레이션 등 충분한 공론화가 필요하다.
○ 또한 제9회 지방선거에서 특례로 시범실시된 기초 및 광역의회 중·대선거구제의 효과를 선거 이후 면밀히 검증하고, 정당 경쟁구조 및 소수정당 진출에 미치는 영향을 비교하여 본격적인 제도화 논의를 이어가야 한다고 밝혔다.

□ 나아가 유권자의 선택권을 제약하는 무투표 당선 문제와 당원협의회 사무소 허용에 대해서도 검토했다.
○ 제9회 지방선거에서도 2026년 5월 16일 기준 504명의 무투표 당선인이 예상되는 등 지역 정치 경쟁 약화 현상이 반복되고 있다며, 찬반투표제 도입을 포함한 다양한 개선방안이 논의되고 있다고 설명했다.
○ 2026년 7월 시행되는 「정당법」 개정으로 국회의원지역구마다 당원협의회 사무소 설치가 허용된 것과 관련하여, 이는 지역 정당 활동을 제도권 안에서 보다 투명하게 관리하는 문제와 연결된다고 분석했다.

□ 보고서는 지방선거 제도가 단기적 처방에 따른 단편적 개정이 아니라, 대표성·비례성·경쟁성을 포괄하는 상시적이고 종합적인 방향으로 논의되어야 한다고 강조했다.
○ 특히 선거 직전에 구성되는 정개특위 중심의 논의 구조에서는 선거구 획정과 정수 확정 등 당면 과제에 논의가 집중될 수밖에 없어, 제도개선 논의가 선거 때마다 반복되는 한계가 있다고 지적했다. 이에 지방선거제도 전반을 상시적으로 논의할 수 있는 구조와 제도적 논의기구 마련이 필요하다고 밝혔다.

※ 자세한 내용은 보고서를 참고하여 주시고, 담당자에게 문의 바랍니다.   
  담당자: 정치의회팀 송진미 입법조사관 (02-6788-4534, jmsong@assembly.go.kr)
 공보 담당: 박정은 주무관 (02-6788-4524)