12월 15일이면 예비후보 등록을 하고 선거운동을 시작해야 하는데 아직도 국회는 새 선거구를 내놓지 못하고 있습니다. 국회의원인 저 자신도 부끄럽고 면목이 없습니다.

  오늘 일거에 여야 간의 논쟁을 종식시킬 수 있는 선거구 획정 방안을 제시하고자 합니다. 그것은 세계에 유례가 없는 ‘자치구·시·군 분할금지 원칙’을 폐지 또는 완화하는 것입니다.

○ ‘자치구·시·군 분할금지 원칙’을 폐지 내지 완화하는 것이 답이다.

  작금의 여야 선거구 획정 협상이 난관에 봉착한 원인이 어디에 있습니까? 농어촌의 지역 대표성을 보장하기 위해 늘여야 하는 10석 내외의 지역구를 어떻게 마련할 것인가에 대하여 여야가 입장을 달리하는 것 때문입니다.

  그러면 이 10석 내외의 지역구 숫자는 어디서 어떻게 나온 것입니까? 정개특위 실무자들이 헌재의 인구편차 2대1 결정에 따를 선거구 획정안을 시뮬레이션을 하면서, 구·시·군 분할금지 원칙을 금과옥조로 삼고 상한 초과 수도권 지역구는 분구하고 하한 미달 농어촌 지역구는 통폐합하는 방법으로 지역구 증감수요를 산출한 것이 바로 그것입니다.

  그러나 이러한 시뮬레이션 결과는 근본적으로 수용해서는 안 되는 심각한 문제점을 가지고 있습니다. 구·시·군 분할을 하지 않고 지역구를 무리하게 분구하고 통폐합을 한 결과 선거구별, 시도별 인구편차가 헌재가 요구하는 2대1에서 1대1로 접근하고 심지어는 1대2로 역전되는 기현상까지 발생하게 되는 것입니다.

  간단한 예를 들어보겠습니다. 인구 30만인 수도권의 선거구는 인구상한을 초과했다는 이유로 분구하여 인구 15만의 2개 선거구가 됩니다. 반면에 인구 11만의 농어촌 선거구는 인근의 인구 5만 지역과 합치면 인구가 16만이 되므로 충분히 선거구를 인정받을 수 있음에도 수도권에서 늘어난 선거구 수요를 충족하기 위해 다시 인근의 인구 7만 지역을 추가 통합하게 되면 인구 23만의 거대 선거구가 생기게 됩니다. 2대1이 아니라 1대2의 역전이 생긴 것입니다.

  이러한 방식으로 전국의 선거구를 조정하게 되면 서울, 경기 등 수도권 지역은 선거구당 인구 수가 줄어 과다 대표가 되는 반면 농어촌 지역은 선거구당 인구 수가 늘어 과소 대표되는 불합리한 결과가 발생합니다. 수용할 수 없는 결과인 것입니다.

  좀 더 구체적으로 말씀드리겠습니다. 표(1)에서 보는 바와 같이 서울의 경우 지금도 선거구당 평균 인구가 20만9,650명으로 과대 대표되고 있고 경기의 경우는 선거구당 평균인구가 23만9,627명으로 대체로 적정한 수준입니다. 따라서 서울과 경기는 사실 선거구를 늘일 필요가 없습니다. 그러나 위와 같은 방법으로 시뮬레이션하여 선거구를 조정하면 서울과 경기는 각각 1석, 8석을 늘이게 되어 평균인구 수가 각 20만5,371명, 20만7,677명으로 과대 대표되게 됩니다. 반면 경북의 경우 현재 선거구당 평균 인구가 17만9,997명으로 대체로 적정한 수준이지만 2석 감소하는 선거구 조정을 하게하면 선거구당 인구 수가 20만7,689명으로 과소 대표되게 됩니다. 경북이 서울이나 경기보다 선거구당 인구 수가 많아지게 됩니다. 받아들일 수 없는 신 게리맨더링이라고 할 것입니다.

  이처럼 선거구 획정을 복잡하고 매우 불합리하게 만드는 원인은 다른 데 있지 않습니다. 바로 우리가 오랜 기간 금과옥조로 삼아온 공직선거법 상의 ‘자치구·시·군 분할금지 원칙’ 때문입니다.

  애당초 자치구·시·군의 독립성 확보와 선거구의 자의적 증설을 방지하고자 세운 이 원칙이 이제 변화된 시대에 선거구 조정의 발목을 잡고 있는 것입니다.

○ 자치구·시·군 분할금지를 채택하고 있지 않은
   일본 중의원 선거구 획정 사례가 해답을 시사하고 있다.

  일본도 최고재판소가 우리나라와 같이 선거구별 인구편차를 2.1대1 정도 요구하고 있습니다. 표(2)에서 보는 바와 같이 개별 선거구는 물론 도·도·부·현별, 지역별 인구편차를 2대1 수준으로 매우 균형있게 유지하고 있습니다.

  평균인구가 가장 많은 도쿄도가 53만1,469명이고 평균인구가 가장 적은 고치현이 24만8,356명입니다. 2대1을 약간 상회하는 편차입니다. 이것은 일본의 경우 인구편차를 맞추기 위해 자치구·시·군을 적절하게 분할하여 인근 자치구·시·군과 선거구를 통합하여 획정하기 때문입니다.

  표(3)에서 보듯이, 도쿄도는 25개 선거구 중 10개 선거구가 자치구·시·군을 분할하여 선거구를 획정하고 있고, 고치현은 3개 선거구 모두 시·군을 분할, 통합하여 선거구를 획정하고 있습니다. 자치구·시·군 분할은 선거구 획정의 자연스러운 모습입니다.

  이제 우리도 시대변화의 흐름에 맞춰 과감히 세계에 유례가 없는 분할금지 원칙을 폐지하거나 완화하여 문제점을 바로잡아야 합니다. 분할금지의 도그마에 빠진 경직된 선거구 획정은 신 게리맨더링을 조장하고 나아가 도시·농어촌 간의 심각한 지역 대표성의 불균형을 초래할 것입니다.

○ 자치구·시·군 분할을 유연하게 적용하면
   지역구를 늘이지 않고도 선거구 조정이 가능하다.

  구·시·군 분할금지 원칙은 헌법재판소가 인구편차 결정을 하기 전까지는 별 문제가 없었습니다. 그러나 헌재의 4대1 인구편차 결정이 있었던 1996년 15대부터 인구편차 3대1 결정이 있었던 19대 총선에 이르기까지 우리는 인구편차를 맞추기 위해 매번 3∼4개 정도의 자치구·시·군 분할의 예외를 부칙에 두어 왔습니다.

  자치구·시·군의 독립성을 확보하고 선거구의 자의적 증설을 방지하기 위해 세운 이 원칙이 이제 변화한 시대에 합리적인 선거구 조정을 발목잡고 있는 것입니다.

  이제 촘촘한 인구편차 조정이라는 시대의 요구에 따라 자치구·시·군 분할금지 원칙에 대한 코페르니쿠스적 인식 전환을 해야 할 시점에 온 것입니다.

  다만 아직도 자의적 선거구 증설을 막기 위해 불가피하게 이 원칙을 존치시켜야 한다면 과대 대표되고 있는 수도권의 선거구 증가를 억제하고 지역 대표성이 약화될 위기에 처한 농어촌·지방의 선거구 감소를 최소화하기 위해서는 자치구·시·군 분할금지 원칙을 대폭 완화하여야 할 것입니다. 그렇게 되면 지역구를 늘이지 않거나 늘이더라도 불과 몇 석만으로도 충분히 선거구 조정이 가능할 것입니다.

  물론 분할금지 원칙의 폐지나 완화는 원칙으로 입법으로 가능할 것입니다. 표(4)와 같이 공직선거법 개정안을 발의했습니다만 당장 입법이 어려운 경우에는 자치구·시·군 분할 허용을 선거구 획정의 한 원칙으로 적용함으로써 획정 과정에서 그 취지를 반영시키면 될 것입니다.

  그것이 헌재의 인구편차 2대1 조정 결정 취지에도 부합할 것이며, 신 게리맨더링을 방지하고 도농 간의 형평을 맞추는 선거구 조정이 될 것입니다. 중앙선관위도 필요한 범위에서, 남용되지 않는 범위에서 합리적 선거구 획정에 필요하다면 자치구·시·군 분할금지 원칙을 완화하자는 입장인 것으로 알고 있습니다.

  양당에 건의 드립니다. 의석 수 숫자 게임에 함몰되다보면 협상은 다람쥐 쳇바퀴 돌 듯 맴돌 수밖에 없습니다. 자치구·시·군 분할금지 원칙을 폐지하거나 완화하면 충분히 문제를 해결할 수 있습니다. 쉬운 곳에서 해답을 찾아주실 것을 정중히 건의합니다.

「이하 생략」
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